| Transparencia y Rendición de Cuentas en Costa Rica | ||
Notas Introductorias Para emprender la tarea que se me ha encomendado, es preciso referirse en primer término, a la reforma del artículo 11 de la Constitución Política (mediante Ley 8003 del 8 de junio de 2000); ya que este precepto constituye el eje central de lo que en esta exposición se denominará el “Esquema o el Sistema de Rendición de Cuentas en Costa Rica”, dada su amplitud de cobertura funcional (todas las instituciones públicas) y los mecanismos de control implementados. Todo ello como manifestación del principio de transparencia, el cual también ocupará unos minutos de la ponencia. Efectivamente, la reforma comentada supone un avance significativo en la consolidación del Estado Social y Democrático de Derecho Costarricense, pues no solo se estatuyó el deber de los depositarios de la función pública de velar por el cumplimiento de resultados y rendir cuentas de su función; sino que además, se introdujo un cambio sustancial de los medios tradicionales de pedir cuentas a los funcionarios mediante una visión conjunta de toda la Administración Pública. Dice el canon 11 constitucional: ARTÍCULO 11.- Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. Como bien se sabe, desde sus orígenes, el artículo 11 de la Constitución Política, ha consagrado el principio de legalidad, el cual significa que los actos y comportamientos de la Administración deben de estar regulados por norma escrita, lo que implica desde luego, el sometimiento a la Constitución, a la ley, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídico. Pero no debe dejarse de lado que, antes de la promulgación de la Reforma 8003, la idea del control de eficiencia sobre la Administración Pública se encontraba sumamente limitada. Es cierto que la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República lo había proclamado desde 1994, pero su implementación encontró grandes dificultades. Fue por ello que la reforma introdujo, en forma expresa y vinculante la evaluación de resultados, la rendición de cuentas, la obligación de ser eficiente y la responsabilidad personal de los funcionarios en el cumplimiento de sus competencias. De este modo, ahora en el artículo 11 de la Carta Magna, párrafo segundo, se encuentra recogido el Principio de Transparencia en la gestión pública, dotándolo de un marco constitucional, donde se prevé la evaluación de resultados y la rendición de cuentas como dos de sus elementos importantes. De hecho, de la norma se extraen los principios básicos de un verdadero modelo de rendición de cuentas, como son: (i) el de responsabilidad del funcionario, (ii) eficiencia, (iii) calidad en la función, (iv) transparencia, y, (v) planificación. Pero el numeral 11 Constitucional, también impone un deber al legislador, cual es la revisión de la legislación existente y su obligación de adecuarla a esos nuevos requerimientos, sea mediante reformas o por qué no, promulgación de disposiciones que se adapten al sistema de rendición de cuentas (como puede ser por ejemplo, la imposición de un régimen sancionatorio especial por incumplimiento de los deberes de rendición de cuentas y de eficiencia, o exigir que las Administraciones presenten un informe anual de resultados con un contenido mínimo). En palabras del Dr. Rodolfo Saborío Valverde en su obra Rendición de Cuentas en Costa Rica, el salto que esta reforma dispone, se corona con el reconocimiento expreso del postulado que indica que los poderes públicos no solo deben actuar apegados a la ley, sino que tienen la obligación de ser eficientes. Pero esa eficiencia derivada ahora de la Carta Magna y no simplemente de la interpretación de otras disposiciones, se encuentra vinculada con la obligatoriedad de la evaluación de resultados y la implantación de un sistema de rendición de cuentas para la Administración entendida en sentido amplio. Se indicó en la exposición de motivos del Proyecto de Reforma, la evolución de los derechos constitucionales ha puesto de manifiesto la necesidad de entender su naturaleza jurídica no solo como derechos de defensa, sino también de prestación. Se expuso, las garantías constitucionales de carácter prestacional someten al Estado al cumplimiento efectivo de ciertos fines, pues ya no se trata únicamente de una Administración que no transgreda los derechos del administrado, sino de una que los efectúe (eficacia y eficiencia). Lo anterior, en el tanto, un Estado ineficiente no puede cumplir con sus obligaciones constitucionales de orden prestacional. Se busca un funcionario público que no sólo evite arrogarse facultades impropias, sino que por sobretodo, cumpla con los deberes que ya tiene. El propósito es dotar al ciudadano de un medio ideal para que encuentre instrumentos jurídicos efectivos que fiscalicen el cumplimiento real de las metas estatales. En fin, durante la aprobación del proyecto se aprecia un consenso casi absoluto sobre la importancia del cambio, máxime que la reforma coincidió con el segundo discurso presidencial del expresidente Rodríguez en el año 2000, por lo que los grupos de oposición, incluso el partido de gobierno, aprovecharon el momento para justificar la modificación constitucional. Visto lo anterior, debo indicar, la exposición se desarrollará en cuatro temas fundamentales: TEMA I El principio de Transparencia en la gestión pública va dirigido básicamente a que toda actuación de las Administraciones públicas debe ser de conocimiento de los ciudadanos, porque estos son parte activa en la fiscalización y control de las autoridades que detentan el poder público. Se ha definido como el acto de abrir la información gubernamental a la ciudadanía, al escrutinio público. Siendo así, la transparencia no implica un acto de rendir cuentas a una persona en específico, sino la práctica democrática de colocar la información gubernamental en la vitrina pública, para que la gente pueda revisarla, analizarla y en su caso, usarla como mecanismo de sanción (Jennifer Isabel Arroyo Chacón, 2012). Recientemente, el Decreto Ejecutivo 38994-MP-PLAN-MICITT del 29 de abril de 2015, denominado “Fomento del Gobierno Abierto en la Administración Pública y Creación de la Comisión Nacional para un Gobierno Abierto”, define la transparencia gubernamental como el resultado de las buenas prácticas en acceso a información pública, rendición de cuentas, participación ciudadana, del marco normativo que promueva esas prácticas y de los derechos de los habitantes a exigir esa transparencia. La transparencia entonces, constituye una condición básica para el ejercicio pleno de la democracia, sobre todo para un control ciudadano más pleno de los asuntos públicos (Jorge Córdoba, El Derecho de Acceso a la Información Pública en el Ordenamiento Jurídico Costarricense, 2008). En esta línea de pensamiento, es necesario detenerse en el análisis del derecho de acceso a la información pública, pues es fundamental para el desarrollo y fortalecimiento de la democracia representativa y participativa, en tanto permite a la sociedad civil analizar, juzgar y evaluar íntegramente los actos de sus representantes y estimula la transparencia en los actos de la administración pública del Estado. Como aspecto medular de la normativa relativa al derecho de acceso a la información, el artículo 30 de la Constitución Política, da consistencia a este derecho, al asegurar: De igual forma, se fortalece con la norma 27 ibídem, el cual consagra el derecho de petición y pronta respuesta: Ambas normas, aunque distan un poco en sus contenidos, han sido vinculadas por la Sala Constitucional, pues en el fondo tienen una relación intrínseca para evitar la violación de garantías esenciales del administrado. Además, disponen de relación directa con la norma 30 Constitucional, los cardinales, igualmente de la Carta Magna: 24 (derecho a la intimidad), 28 (principio de libertad y autonomía), 29 (libertad de expresión), 33 (principio de igualdad), el 41 (principio de justicia) y el 46 (derecho de los consumidores y usuarios a recibir información adecuada y veraz en materia de protección al consumidor). De igual forma, el derecho de información está íntimamente ligado a la comunicación por los medios de prensa, por ello, resulta vital relacionarlo además con el precepto 29 de la Constitución Política que establece lo siguiente: Aquí no hablamos por ejemplo, de la información propia de un procedimiento administrativo, pues su conocimiento incumbe únicamente a las partes legitimadas en él, sea a los sujetos que tienen un derecho subjetivo o un interés legítimo en el procedimiento. Por el contrario, se trata de situaciones jurídicas cuya relevancia es de interés público, como el caso de la concesión de un servicio público, los resultados anuales de la gestión de un ente, etc., donde la Administración no podría negar la información por su misma naturaleza. Con lo anterior me refiero a los límites al derecho a la información, donde tenemos todas aquellas situaciones relacionadas íntimamente con la vida privada de las personas (el honor, la imagen, el prestigio); así como el secreto de Estado; y, aquellos documentos que son declarados confidenciales por ley. No es este el momento para analizar a profundidad este derecho de acceso a la información, el cual ya ha sido ampliamente desarrollado por la Sala Constitucional, pero sí estimo importante dejar claro, la información que interesa aquí, es aquella que tiene como fundamento el interés de la comunidad de conocer la actividad del funcionario público o de la Administración, así como las informaciones relevantes que siendo de interés público, se hallen en oficinas o departamentos administrativos. En suma, el principio de Transparencia hace referencia a la obligación de las Administraciones Públicas de abrir canales permanentes y fluidos de información y comunicación con los administrados y al derecho correlativo de éstos a saber, conocer, entender y fiscalizar los pormenores de la organización y función administrativa. Según lo expuesto, en Costa Rica, el principio de transparencia encuentra sustento en los artículos 9, 11, 27 y 30 de la Constitución Política, constituyéndose así en un principio fundamental que debe regir todas las actuaciones del sector público. La jurisprudencia de la Sala Constitucional ha definido y ahondado sobre este principio y tiene una línea en sus resoluciones sobre el tema, que apuesta por la transparencia y ordena el cumplimiento y aplicación de los principios contenidos no sólo en el artículo 11 constitucional, sino también en el 27 y 30, que contienen el derecho de petición y pronta respuesta, como el de acceso a los departamentos administrativos con fines informativos. Así por ejemplo, en las resoluciones no. 00136-2003 de las 15 horas 22 minutos del 15 de enero de 2003 y 02120-2003 de las 13 horas 30 minutos del 14 de marzo de 2003, ese Órgano Constitucional indicó lo siguiente: “En el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, todos y cada uno de los entes y órganos públicos que conforman la administración respectiva, deben estar sujetos a los principios constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad que deben ser la regla de toda la actuación o función administrativa. Las organizaciones colectivas del Derecho Público –entes públicos- están llamadas a ser verdaderas casas de cristal en cuyo interior puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del día, todos los administrados. Las administraciones públicas deben crear y propiciar canales permanentes y fluidos de comunicación o de intercambio de información con los administrados y los medios de comunicación colectiva en aras de incentivar una mayor participación directa y activa en la gestión pública y de actuar los principios de evaluación de resultados y rendición de cuentas actualmente incorporados a nuestro texto constitucional (artículo 11 de la Constitución Política). Bajo esta inteligencia, el secreto o la reserva administrativa son una excepción que se justifica, únicamente, bajo circunstancias calificadas cuando por su medio se tutelan valores y bienes constitucionalmente relevantes. Existen diversos mecanismos para alcanzar mayores niveles de transparencia administrativa en un ordenamiento jurídico determinado, tales como la motivación de los actos administrativos, las formas de su comunicación –publicación y notificación-, el trámite de información pública para la elaboración de los reglamentos y los planes reguladores, la participación en el procedimiento administrativo, los procedimientos de contratación administrativa, etc., sin embargo, una de las herramientas más preciosas para el logro de ese objetivo lo constituye el derecho de acceso a la información administrativa…”. De la anterior cita se infiere, la Sala Constitucional extiende el concepto que ya se había dado de transparencia administrativa y lo circunscribe no sólo a la rendición de cuentas, sino al acceso a la información; incluso va más allá, pues involucra preceptos propios de la Administración Pública, como lo son la motivación de los actos y su comunicación, la participación ciudadana mediante sistemas de consultas y la construcción de cuerpos normativos en atención a la consulta de los administrados, así como la creación de mecanismos en respeto a los derechos y garantías de los ciudadanos. No obstante todo lo dicho, concluyo el primer tema diciendo, aún queda mucho camino por recorrer, sobre todo en cuanto al acceso a la información, pues es necesario que se brinden mayores espacios a la ciudadanía para que accedan a estos datos públicos relevantes y así puedan ejercer su derecho de información y de denuncia. En este sentido, debería obligarse a que las Administraciones brinden anualmente un informe sobre sus labores y el cumplimiento de sus metas. Por el otro lado, aún en el supuesto que esta información sea brindada, no es suficiente que tal obligación se materialice en los términos que la Administración –discrecionalmente- disponga; es necesario que se establezca un contenido mínimo; que la información sea real, útil, actual, pero sobre todo, que se incluya en un lenguaje que el administrado comprenda. TEMA II El principio de Transparencia va muy ligado a la rendición de cuentas, pero son dos cuestiones diferentes. Es cierto, ambos tienen por objeto permitir la participación ciudadana en la gestión pública por medio de mecanismos de fiscalización y control, sin embargo, estimo, la rendición de cuentas es una de las formas en que se materializa el principio de Transparencia, lo cual lo convierte en un elemento medular de todo régimen democrático. La Rendición de cuentas, se encuentra expresamente contenida en el texto del artículo 11 de la Constitución Política antes analizado. A partir del enfoque sistemático que dispone la Constitución Política, consiste en la obligación a cargo de todo titular de competencias públicas de actuar apegado al ordenamiento jurídico, de ejercer en forma ética, económica, eficaz y eficiente sus competencias y de generar y proporcionar la información necesaria y suficiente para que su actividad sea evaluada. Este concepto implica paralelamente la obligación, a cargo de terceros, de evaluar los resultados de dicha gestión, tomando en cuenta tanto el respeto de las disposiciones normativas aplicables como el cumplimiento de los objetivos y metas previamente establecidos (preferiblemente en el instrumento en que se le asignan los recursos presupuestarios para cumplir con sus funciones) con la consecuente responsabilidad en caso de incumplimiento (Saborío Valverde, 2004). La rendición de cuentas, tiene que ver además de la incorporación de mecanismos de coherencia, consistencia y visibilidad de la política pública y la gestión de gobierno, con el cumplimiento de las ofertas de campaña en el mayor grado de control y participación ciudadana en el ejercicio de la política pública. Así las cosas, la rendición de cuentas se refiere a la obligación del Estado de someter a evaluación pública los resultados de su actuar. En el momento de discusión del proyecto de reforma del ordinal 11 Constitucional, el diputado Guillermo Constenla Umaña, definió la rendición de cuentas como un proceso que se refiere a la obligación de los entes u órganos públicos de informar cómo se utilizan los recursos públicos y en qué forma se cumple con sus responsabilidades, con los logros, los objetivos y metas que corresponden a cada entidad pública, dentro de un período de un año, dentro de un período de gobierno. Consideró ese exlegislador, efectivamente es un proceso por medio del cual, cada órgano público debe informar de los resultados anuales, correspondientes al cumplimiento de sus responsabilidades, correspondiente al alcance de los objetivos que se han trazado y a la forma en que se han utilizado los recursos que el pueblo ha puesto a disposición de los administradores públicos, por medio del presupuesto nacional, siendo así una obligación fundamental de gran importancia (Sesión 007 del 10 de mayo de 2000). A todo lo anterior hay que agregar un comentario: en ese proceso de rendición de cuentas, se requiere que la institución y el funcionario responsable tengan claridad en cuanto a los objetivos y funciones de la entidad pública que representan. Deben contar con objetivos específicos y metas, con clara definición de los logros o resultados que se deben alcanzar en un período de tiempo determinado (momento en que el Plan Nacional de Desarrollo y el respectivo presupuesto de la institución juegan un papel fundamental). Esto porque si los planes, programas y presupuestos están mal elaborados; las Administraciones no tienen objetivos; no han definido metas; no se ha impuesto un análisis de resultados esperados, o bien, este se ha formulado mal; entonces no son medios idóneos para evaluar el trabajo institucional y, por tanto, el proceso de rendición de cuentas será muy deficiente. Así las cosas, se puede afirmar, cuatro son los pilares sobre los cuales descansa el deber de rendición de cuentas establecido en el canon 11 Constitucional: TEMA III Hasta aquí se puede decir, claro está que en un país social y democrático de derecho como Costa Rica, la actividad estatal debe legitimarse por sus resultados; ya no basta que los funcionarios se limiten a cumplir con la legalidad, es necesario además, que el poder se legitime ordinariamente por medio de la prestación de servicios eficientes, oportunos y de cobertura generalizada. Todo aquel que ejerza funciones públicas se encuentra obligado a dar razones y cuentas de su desempeño. Ese es el contenido básico del principio de rendición de cuentas. Simplemente es un mecanismo que busca evitar el abuso del poder y garantizar el ejercicio de las competencias públicas en condiciones de equidad y eficiencia. En adelante, se analizará esa obligación de rendición de cuentas desde sus elementos esenciales, concediendo mayor importancia a los sujetos intervinientes en el sistema y sus respectivas competencias. Características a) Es universal. Ningún funcionario o detentador del poder se encuentra exento de la obligación de rendir cuentas. Ningún sujeto goza de inmunidad ante el control por parte de terceros. La Carta Fundamental lo dice, el control de resultados y rendición de cuentas opera como un sistema que cubre todas las instituciones públicas. Actores o Sujetos del sistema de rendición de cuentas Hay dos tipos de sujetos o actores: a) Intervinientes Institucionales De este modo, un órgano siempre será sujeto activo o pasivo dentro del sistema, ya que por un lado podría ser titular de una competencia activa de fiscalización, pero ello no exime que ese órgano o ente a la vez, se encuentre en una posición pasiva respecto de otra instancia. Esto conlleva a una subdivisión i) Sujetos activos. Son los titulares de competencias que les permiten exigir a otros órganos o entes que rindan cuentas por su desempeño. Los hay de dos tipos: primarios y auxiliares. Auxiliares. Son los que coadyuvan al cumplimiento de las funciones de los sujetos primarios brindando los insumos necesarios para que ejerzan su tarea. Así por ejemplo, tenemos a la Contraloría General de la República, la Defensoría de los Habitantes, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Las competencias de cada uno de ellos serán desarrolladas más adelante. ii) Sujetos pasivos. Son aquellos que se encuentran en una relación jurídica de la cual surge la obligación de dar cuenta de sus actos. Además del Poder Ejecutivo y el sector descentralizado, en diferente medida, también debe contemplarse al Poder Judicial, el Poder Legislativo, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República, otros órganos auxiliares de creación legal; incluso a las personas de naturaleza privada en lo que concierne a la administración de recursos públicos. En este esquema, el Ministerio de Hacienda y el de Planificación, a pesar de catalogarse como sujetos pasivos, tienen asignadas responsabilidades de primer orden en el proceso de rendición de cuentas. Al Ministerio de Hacienda le corresponde la rectoría del Sistema de Administración Financiera (artículos 27 y 28 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos), y a través de la Dirección General de Presupuesto Nacional, le corresponde la rectoría sobre el Subsistema de Presupuesto del Gobierno Central (artículo 32 ibídem). De esto se entiende, habrá una efectiva rendición de cuentas, si de igual forma, el Ministerio de Hacienda logra implementar los mandatos derivados de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y de la Ley General de Control Interno en el seno del Gobierno Central. b) Intervinientes no institucionales. i) Los ciudadanos ya que también se encuentran en capacidad de requerir información a los titulares del poder formal sobre su desempeño. Los ciudadanos son titulares de una situación jurídica subjetiva en virtud de la cual pueden hacer peticiones y exigir información a las autoridades públicas (derecho además de índole constitucional según el precepto 27 de la Carta Magna). Desarrollo de las Competencias de los sujetos activos a) Asamblea Legislativa Hoy día, tanto las comisiones permanentes como las especiales, son las que juegan un papel más activo de interpelación cotidiana a los Ministros y Jerarcas. En este tanto, se han creado comisiones especiales de investigación en temas muy amplios y existe un proceso de control previo en materia presupuestaria mediante la exigencia de parámetros para la evaluación de los resultados, rechazándose incluso, en varias ocasiones, la liquidación de la ejecución del presupuesto. Analicemos cada uno de los principales instrumentos con los que cuenta el Órgano Parlamentario en esta labor de fiscalización: (i) La rendición de cuentas por medio de comisiones legislativas. El control político parlamentario es una de las expresiones mejor ubicadas de la rendición de cuentas. Competencia que aparece definida en el inciso 23) del artículo 121 de la Constitución Política. Efecto. Es así como los efectos de las recomendaciones de las comisiones legislativas nombradas en ejercicio de la competencia de control político establecida en el cardinal 121 inciso 23) de la Constitución Política, son esencialmente políticos, a sabiendas que ese tipo de responsabilidad no genera mayores consecuencias sobre el o los investigados, salvo casos contados de dimisiones o renuncias al cargo. (ii) La rendición de cuentas por medio de interpelaciones y censuras a los Ministros. Atribución regulada en el inciso 24) del artículo 121 de la Constitución. Debe entenderse no solo como una facultad del plenario, sino también de cada una de las comisiones parlamentarias sean permanentes o especiales. Efecto. El problema es que solo tienen un efecto puramente informativo, a lo sumo generen alguna dimisión, pero ello no es lo que se acostumbra, pues la verdadera presión surge de la prensa y del pueblo. (iii) La rendición de cuentas por medio de la aprobación de presupuestos de la República. De conformidad con el inciso 11) del artículo 121 de la Constitución Política, le corresponde a la Asamblea Legislativa dictar los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República, siendo así una verdadera herramienta de control sobre el contenido de la actividad pública. En este punto, es dable reiterar, con la promulgación de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Ley 8131 de 18 de setiembre de 2001, los presupuestos pasaron a ser una herramienta que integra la planificación y las bases para la evaluación de resultados de acuerdo con criterios de economía, eficacia y eficiencia. Efecto. Este mecanismo de control establece los parámetros de acuerdo con los cuales podrán ser evaluados los resultados de los diferentes órganos cubiertos por ese instrumento. Así, la rendición de cuentas puede llevar a responsabilizar a cada jerarca por el desempeño de su cartera. (iv) La rendición de cuentas por medio del conocimiento de la liquidación de los presupuestos de la República. De conformidad con el artículo 181 de la Constitución Política, la liquidación definitiva de los presupuestos de la República le corresponde a la Asamblea Legislativa. Efecto. La Constitución no contempla los efectos jurídicos de la improbación de la liquidación del Presupuesto de la República, aspecto que debería ser solventado legalmente de forma expresa. (v) La rendición de cuentas por medio del Mensaje Presidencial. b) Competencias de la Contraloría General de la República en el sistema de rendición de cuentas Es el órgano auxiliar más importante de la Asamblea Legislativa en la puesta en práctica de la rendición de cuentas. Dice el artículo 183 constitucional en su párrafo primero: Como sujeto activo auxiliar, tiene competencias de índole constitucional y legal. i) Competencias constitucionales Existen otras normas constitucionales que dotan al Órgano Contralor de ciertas funciones respecto al tema que se analiza: Indudablemente, la labor de la Contraloría dentro del esquema que se analiza y desde el punto de vista Constitucional es preponderante, al punto que en la práctica, se asimila más a una intervención primaria más que auxiliar. ii) Competencias Legales Son varias las normas que se dispersan por el ordenamiento. A continuación se analizarán –resumidamente- las de mayor relevancia con respecto a la rendición de cuentas: - Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley 7428 del 7 de setiembre de 1994, desarrolla las competencias esenciales de la Contraloría General de la República. Aquí se resaltará el artículo 11 de esta Ley, el cual incorporó desde 1994, el concepto de eficiencia en el manejo de los fondos públicos, concepto que con la reforma 8003 asumió rango constitucional. Al respecto dispone el numeral 11 ibídem: “Artículo 11.- Finalidad del Ordenamiento de Control y Fiscalización superiores. Los fines primordiales del ordenamiento contemplado en esta Ley, serán garantizar la legalidad y la eficiencia de los controles internos y del manejo de los fondos públicos en los entes sobre los cuales tiene jurisdicción la Contraloría General de la República, de conformidad con esta Ley”. Luego, una de las potestades que merecen un trato especial, es aquella para ordenar y recomendar sanciones a los servidores. En tal línea de pensamiento, primero debe mencionarse que la CGR dispone de la “potestad de investigar” cualquier actuación administrativa a fin de determinar si se ha presentado alguna falta o comisión de un acto de corrupción (potestad consagrada en el artículo 22 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República). Ahora bien, esta potestad de investigación carecería de impacto si no viniera acompañada de la “potestad para ordenar y recomendar sanciones”, contemplada en el artículo 68 de su Ley Orgánica, y es la que le permite tramitar un procedimiento disciplinario contra los funcionarios (que producto de la investigación realizada, presuntamente vulneraron el ordenamiento jurídico) y ordenar que se le imponga una sanción. Sea contra los sujetos pasivos que, en ejercicio de sus funciones, han cometido infracciones a las normas que integran el ordenamiento de control y fiscalización contemplado en la Ley o han provocado lesión a la Hacienda Pública (criterio técnico vinculante). En este momento, es necesario advertir, recientemente la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, han exigido que de previo a imponer o recomendar una sanción vinculante a un funcionario público por la ejecución de conductas ilegales, proceda previamente a declararse tales nulidades, ya sea, en un proceso judicial o a través de un procedimiento administrativo instaurado por la propia CGR. “Y siendo que, conforme lo preceptuado en el canon 200 de la Ley General de la Administración Pública, podrán reducirse las responsabilidades de quien dictó el acto, una vez determinada la ilegalidad de este, se confirma el proceder irregular de la CGR, habida cuenta, sin hacer el análisis previo indicado, cuestionó el acto que resultó del procedimiento disciplinario incoado por el actor contra los servidores involucrados, y con base en este pretendió sancionar al accionante…” (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, resolución no. 1330-F-S1-2011 de las 9 horas 45 minutos del 19 de octubre de 2011). Siguiendo esta línea, recientemente se consideró lo siguiente: “Ahora bien, no consta en la especie que los acuerdos tomados en tales sesiones, hayan sido objeto de una declaratoria de nulidad por parte de autoridad jurisdiccional alguna. Tampoco que hayan sido sometidos al escrutinio del juez contencioso con esa finalidad. Si bien por resolución PA-81-2010, el órgano director radicado en la CGR declaró al accionante Bolaños Sánchez, como responsable por no haber advertido de la supuesta ilegalidad del convenio suscrito entre el INVU y FUPROVI, la legitimidad o ilegitimidad de sus actuaciones no ha sido objeto de estudio dentro del proceso… Siguiendo esa línea de análisis, los jueces tuvieron por demostrado, que los acuerdos tomados en las sesiones 5610, 5652 y 5732 eran contrarios al ordenamiento jurídico (hechos tenidos por probados 16 y 17), más sin sopesar conducta ni contenido alguno. Por esa razón, no puede establecerse la ilegalidad de esas o de otras conductas administrativas, sin que para ello haya mediado el examen respectivo en sentencia firme, pues conforme al precepto 176 de la LGAP, “…el acto relativamente nulo se presumirá legítimo mientras no sea declarado lo contrario en firme en la vía jurisdiccional, y al mismo y a su ejecución deberá obediencia todo administrado”… Segundo, por cuanto en la especie, las conductas objeto de estudio, no han sido declaradas contrarias a derecho por parte de un órgano jurisdiccional…” (sentencia 000137-F-S1-2014 de las 8 horas 40 minutos del 30 de enero de 2014). Esta posición debe aclararse, hay que analizarla en cada caso concreto, pues es obvio que no en todos los supuestos, la sanción a imponer puede deberse a una actuación formal en sí, por el contrario, puede ser causa de una omisión a los deberes propios del cargo o cuando el funcionario transgrede la Hacienda Pública a partir de una actuación material (vía de hecho). Finalmente, continuando con el tema de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, también se extraen a lo largo de ese texto normativo, otras funciones de la CGR, relevantes a los efectos de una correcta rendición de cuentas, como son las siguientes: - Ley General de Control Interno, Ley 8292 de 31 de julio de 2002. Fue promovida por la propia Contraloría General de la República y basada en los lineamientos de la Organización Internacional de Entidades de Fiscalización Superior, donde se sientan las bases para una efectiva evaluación de resultados. En este proceso, debo subrayar, después de la promulgación de la Ley General de Control Interno, ha contribuido la promulgación de instrumentos jurídicos sobre el particular, como la emisión de normativa técnica que los complementa, por ejemplo las “Normas de Control Interno para el Sector Público” (N-2-2009-CO-DFOE) emitidas por la CGR con resolución R-CO-9-2009 del 26 de enero de 2009, publicada en el Diario Oficial "La Gaceta" no. 26 del 6 de febrero de 2009, las cuales vinieron a derogar el conocido “Manual de normas de control interno para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización” (M-1-2002-CO-DDI). En este documento se deja claro que el control interno en sí, constituye una serie de acciones diseñadas y ejecutadas por la administración activa para proporcionar una seguridad razonable en torno a la consecución de los objetivos de la organización, fundamentalmente en las siguientes categorías: a) Proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal; b) Exigir confiabilidad y oportunidad de la información; c) Garantizar eficiencia y eficacia de las operaciones; y, d) Cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico (Artículos 1.1 y 1.2 de las Normas de Control Interno para el Sector Público, N-2-2009-CO-DFOE). Luego, debe dejarse claro, un sistema de control interno tiene como componentes orgánicos a la administración activa y a la auditoría interna; igualmente, está constituido por cinco componentes funcionales: ambiente de control, valoración del riesgo, actividades de control, sistemas de información y seguimiento, los cuales se interrelacionan y se integran al proceso de gestión institucional (deberán operar de manera organizada, uniforme y consistente). Aquí hay que prestar fundamental atención a la evaluación del riesgo, entendido como la identificación y análisis de los factores que podrían afectar la consecución de los objetivos y con base en dicho análisis, determinar la forma en que los riesgos deben ser gestionados (ordinales 2 inciso f) y 18 de la Ley de Control Interno y Capítulo III de las Normas de Control Interno). Así las cosas, por ser la Administración la responsable de conducir la gestión hacia los resultados esperados, a ella le corresponde identificar y evaluar los riesgos a nivel de organización, direcciones, departamentos, actividades y otros. La responsabilidad por el establecimiento, mantenimiento, funcionamiento, perfeccionamiento y evaluación del Sistema de Control Interno, es inherente al jerarca y a los titulares subordinados en el ámbito de sus competencias. De esta forma, el jerarca y los funcionarios de todos los niveles de la organización, deben estar preparados para rendir cuentas en cualquier momento ante la instancia que corresponda, acerca del uso de los recursos y de los resultados de la aplicación de éstos a las actividades organizacionales. La idea es que el sistema de control interno debe ser un pilar fundamental en esta labor de rendición de cuentas, donde los jerarcas deben contar con un sistema de información y resultados que permita disponer de la información precisa para la evaluación del desempeño y así adoptar las medidas correspondientes (sobre este punto se puede consultar el numeral 1.7 de las Normas de Control Interno citadas). - Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Ley 8131 de 18 de setiembre de 2001. Pese a que es una ley de aplicación general para todo el sector público, su plena vigencia recae en gran medida en la fiscalización de su cumplimiento por parte de la Contraloría General de la República. Ya en los fines de la Ley, en el artículo 3 inciso a), se insiste en la necesidad de propiciar que la obtención y aplicación de los recursos públicos se realicen según los principios de economía, eficiencia y eficacia; así como desarrollar sistemas que faciliten información oportuna y confiable sobre el comportamiento financiero del sector público nacional, como apoyo a los procesos de toma de decisiones y evaluación de la gestión, y definir el marco de responsabilidad de los participantes en los sistemas ahí regulados. Luego, en el artículo 4 se establece la sujeción al Plan Nacional de Desarrollo como técnica por excelencia para integrar los esfuerzos del conjunto del sector público. En el cardinal 5 se desarrollan los principios presupuestarios, donde se contemplan los elementos técnicos básicos para diseñar una efectiva rendición de cuentas (principio de gestión financiera, programación y de publicidad). Los presupuestos a la vez, deberán considerar la programación de actividades y metas esperadas para el período, según el nivel de detalle definido en el reglamento (ordinal 8 inciso c) ibídem). Para lo anterior, no debe dejarse de lado lo que se denomina el “Subsistema de Presupuesto” comprende los principios, las técnicas, los métodos y procedimientos empleados, los órganos participantes en el proceso presupuestario, así como sus objetivos (ordinales 30 y 31 del mismo cuerpo normativo). La responsabilidad de la preparación del presupuesto recae en la Dirección General de Presupuesto Nacional, rector del Subsistema de Presupuesto, pero en esa función, la Contraloría tendrá una participación importante (artículo 32 inciso a) ibídem). Ese precepto, en lo que interesa dice lo siguiente: "ARTÍCULO 32.- Competencias del órgano rector Además, la CGR deberá enviar a la Asamblea Legislativa, a más tardar el 30 de setiembre del año que corresponda, un informe técnico sobre el proyecto de ley de presupuesto nacional (canon 40 de la Ley en comentario). Por estas y otras funciones es que se le denomina a la Contraloría un órgano auxiliar primario. Asimismo, en el numeral 52 se dispone que el Ministerio de Hacienda y el de Planificación Nacional y Política Económica, deben remitir obligatoriamente, una serie de informes a la Contraloría General de la República y esta deberá rendir el dictamen respectivo a la Asamblea Legislativa. Los entes y órganos cuyos presupuestos deban ser aprobados por la Contraloría General de la República, según las disposiciones constitucionales y legales vigentes, deberán preparar sus proyectos de presupuesto ordinarios o extraordinarios y sus modificaciones, de conformidad con las reglas técnicas y lineamientos definidos en la Ley. A todo esto, no hay que dejar de lado la emisión de diversos manuales técnicos, lineamientos y directrices que ha venido implantando la Contraloría General de la República, los cuales se complementan con la ley analizada (ordinal 24 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República). La rendición de cuentas se hace posible también, gracias a los informes sobre evaluación, exigidos en la norma 55, todo a fin de evaluar el sector público (informes periódicos y finales de evaluación física y financiera de la ejecución de los presupuestos, así como los informes de gestión, resultados y rendimiento de cuentas). Finalmente, toda esta estructura o etapas marcadas por disposiciones tendientes a facilitar el proceso de rendición de cuentas, finaliza con la obligación de evaluar los resultados: “ARTÍCULO 56.- Resultados de la evaluación Además, ambos Ministerios elaborarán conjuntamente un informe de cierre del ejercicio presupuestario y lo presentarán a la Autoridad Presupuestaria para que lo conozca y proponga recomendaciones al Presidente de la República. Todos los informes de evaluación generados por la Administración estarán a disposición de la Contraloría para los efectos del cumplimiento de sus atribuciones”. Se repite, la participación de la CGR en el cumplimiento de esta normativa es fundamental, porque es mediante la fiscalización presupuestaria que se sientan las bases para una efectiva rendición de cuentas, en los términos de vinculación de los presupuestos con los resultados y la búsqueda de la eficiencia, la economía y la eficacia, en condiciones de ética. Es en la etapa de aprobación de esos instrumentos que la Contraloría puede exigir el cumplimiento de los mandatos técnicos que debe contener un presupuesto, y que son los que a la larga permiten la puesta en práctica de la rendición de cuentas, tales como la planificación, la presupuestación por resultados y la definición de metas y objetivos (artículo 18 LOCGR). Así, la potestad de denegar la aprobación de un proyecto de presupuesto por incumplir con la normativa vinculante es la mejor herramienta para lograr implantar la presupuestación por resultados. De hecho, la presentación tardía o incompleta de los presupuestos o sus liquidaciones a la Contraloría, podrá dar origen a la aplicación de las sanciones por desobediencia (ordinal 19). - Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, del 6 de octubre de 2004 La aprobación de esta ley constituyó un avance importante en el tema de lucha contra la corrupción y resguardo de los principios de transparencia y rendición de cuentas en la función pública y refuerza la potestad sancionatoria que posee el Órgano Contralor en esta materia. Para entender las competencias de la CGR al respecto, no deben olvidarse las “potestades de investigación” y “para ordenar y recomendar sanciones” que dispone el Órgano Contralor y que fueron mencionadas con anterioridad. Primeramente, la Ley dota a la Contraloría de la facultada de anular actos o contratos derivados del fraude de ley, si la normativa que se haya tratado de eludir pertenece al ordenamiento que regula y protege la Hacienda Pública (sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública). Con las limitaciones constitucionales y legales sobre el tema, la CGR tendrá libre acceso a la información (artículos 7, 11, 30 y 34 de la Ley 8422). Tanto la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (artículo 3) como el Decreto Ejecutivo N° 32333-MP-J denominado del Reglamento a la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública en su (artículo 1 inciso 14) insisten en el deber de probidad que debe regir la actuación de los funcionarios, en el tanto, estarán obligados a orientar su gestión a la satisfacción del interés público. Es de tal magnitud la obligación que pesa sobre el funcionario, que estipula el cardinal 4 ibídem que, la infracción del deber de probidad, debidamente comprobada y previa defensa, constituirá justa causa para la separación del cargo público sin responsabilidad patronal (sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que procedan). El otro gran objetivo de la norma, es evitar la corrupción en la función pública. La Contraloría ha definido corrupción “como el abuso de un cargo para obtener beneficios personales o para terceros. Se manifiesta de diferentes modos, pero en todos los casos perjudica la transparencia de la gestión, la imagen y la credibilidad de la institución, y en ocasiones puede llegar a provocar la desaparición de ésta” (Contraloría General de la República, Tomando en cuenta esos objetivos, el artículo 38 ibídem, establece una serie de infracciones de los servidores (atinentes al incumplimiento de esos deberes de probidad y rectitud), las cuales podrán ser sancionadas según su gravedad, por parte de la Contraloría General de la República (mediante el respectivo procedimiento administrativo) o requerir a la entidad respectiva, en forma vinculante, la aplicación de la sanción que determine, cuando el caso verse sobre actuaciones regidas por el ordenamiento jurídico de la Hacienda Pública (el ordinal 40 menciona esta competencia sancionatoria). La responsabilidad administrativa del funcionario público por las infracciones previstas en la Ley (y en el ordenamiento relativo a la Hacienda Pública), prescribirá, de conformidad con los artículos 44 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública y 43 de la Ley General de Control Interno, en 5 años, según las condiciones dispuestas en el numeral 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Ahora bien, uno de los deberes más importantes establecidos en la norma, por muchos conocidos, es la obligación de presentar “Declaración jurada sobre la situación patrimonial”. Un ejemplo claro de transparencia y rendición de cuentas que buscó implementar esta norma. En este sentido, conviene detenerse un momento para comentar que una vez analizadas las competencias de la Contraloría General de la República en torno a procedimientos administrativas que se basaban en faltas tipificadas en la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, se determinó en el año 2012, que la labor sancionatoria del órgano contralor se ha concentrado en aquellas faltas vinculadas con el deber de declarar, tomando en consideración que la declaración jurada de bienes constituye un importante instrumento, mundialmente reconocido en la lucha contra la corrupción, y una materialización de los deberes de transparencia y rendición de cuentas en la función pública. En este sentido, resalta la labor de la CGR en la instauración de procedimientos por conductas contrarias la ley que se analiza; el haber reforzado el deber de declarar de los funcionarios públicos como una materialización de los principios de transparencia y rendición de cuentas. De las normas de esa Ley se concluye que el objetivo buscado por el ordenamiento jurídico es que el servidor público, actúe con objetividad e imparcialidad en la función pública, y que en su actuar no influyan intereses personales, menos aun cuando éstos van en contra de la función pública; es decir, que siempre prevalezca el interés colectivo sobre el interés individual y que ese principio de probidad sea la máxima que rige el actuar del funcionario público. En este punto es que entra en juego la Contraloría General de la República como órgano fiscalizador de la Hacienda Pública en Costa Rica; así como la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, el cual le otorga instrumentos al Órgano Contralor para que ejecute de mejor manera su función de control y fiscalizador de la Hacienda Pública. Efectos de las competencias de la Contraloría. Los efectos son variados y de mayor relevancia que las de índole parlamentaria, lo anterior se debe en mucho a que la mayor parte de competencias que desarrolla la CGR, son de tipo previo o de autorización (el sujeto pasivo depende de la decisión previa que adopte el ente fiscalizador). Así por ejemplo, la Ley General de Control Interno por sí, tiene los efectos garantizados, en virtud de una precisa indicación de responsabilidades y sanciones. Así por ejemplo, los artículos 7, 10 y 12, establecen la obligación a cargo de todos los sujetos pasivos de implantar un sistema de control interno y señala quienes son los responsables por su funcionamiento. Dice el artículo 10 “Responsabilidad por el sistema de control interno. Serán responsabilidad del jerarca y del titular subordinado establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno institucional. Asimismo, será responsabilidad de la administración activa realizar las acciones necesarias para garantizar su efectivo funcionamiento.” En los artículos 39, 40, 41 y 42 de esta última norma, se establece el régimen de responsabilidad y de sanciones en caso de desconocimiento o incorrecta aplicación de los mandatos contenidos en ese cuerpo normativo. Por su parte, la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos contempla en los artículos 108, 110, 112, 113 y 114 las consecuencias precisas en caso de incumplimiento de sus mandatos (responsabilidad administrativa y civil). c) Competencias de la Defensoría de los Habitantes Institución de rango infraconstitucional; está adscrita a la Asamblea Legislativa; y, actúa como un órgano auxiliar en la fiscalización del funcionamiento del aparato público en general. Recuérdese, la Defensoría puede iniciar de oficio o a petición de parte, cualquier investigación que conduzca al esclarecimiento de las actuaciones materiales, de los actos u omisiones de la actividad administrativa del sector público, pudiendo con ese fin, inspeccionar las oficinas públicas, sin previo aviso y requerir de ellas toda la documentación y la información necesarias para el cumplimiento de sus funciones. Los funcionarios públicos, citados por la Defensoría de los Habitantes de la República deben comparecer personalmente, el día y la hora señalados; al punto que si no se presentaren podrán ser obligados a comparecer por medio de la Fuerza Pública, salvo en los casos de legítimo impedimento (exceptuados los funcionarios que gozan de inmunidad). La negativa a brindar información o la obstaculización de la investigación hace incurrir en el delito de desobediencia (artículos 12 y 26 de la Ley 7319). Mediante la cita de tales competencias, se infiere con total claridad que, en el sistema de rendición de cuentas analizado, la Defensoría detenta una posición de sujeto activo auxiliar de la Asamblea, máxime que anualmente, el Defensor de los Habitantes debe rendir un informe escrito a la Asamblea (en la primera semana de junio) y luego comparecer ante ese supremo poder (última semana de junio), para defender oralmente su informe. Efecto. La Ley es clara al indicar que si en el ejercicio de sus funciones, la Defensoría de los Habitantes de la República llega a tener conocimiento de la ilegalidad o arbitrariedad de una acción, debe recomendar y prevenir al órgano respectivo, la rectificación correspondiente, bajo los apercibimientos de ley. Pero en caso de considerar que el hecho puede constituir delito, debe denunciarlo ante el Ministerio Público (artículo 14). Si de forma injustificada no se acatan las recomendaciones de la Defensoría, puede desencadenar en una amonestación para el funcionario que las incumpla o, en caso de incumplimiento reiterado, en una recomendación de suspensión o despido. Asimismo, los funcionarios deben acatar los requerimientos efectuados por la Defensoría tal y como lo establece el artículo 26, so pena de incurrir en el delito de desobediencia. No debe olvidarse sin embargo, que estas recomendaciones no son vinculantes por disposición de la Sala Constitucional, ya que corresponderá al jerarca a que va dirigida valorar su contenido y adoptar la decisión final que considere más apropiada (sentencia 4079-95). TEMA IV Como se expuso al inicio de la charla, el artículo 11 Constitucional impuso una obligación al legislador e indirectamente a los jerarcas de las instituciones, de señalar los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas. En esta labor, durante los últimos años, se han presentado varios proyectos de ley que pretendían incluir en el Ordenamiento Jurídico, un marco de transparencia consolidado, tales como el “Proyecto de Ley de acceso a la información para la transparencia en la gestión pública”, expediente no. 15079, o el que buscaba la “Creación del Sistema General de Transparencia y rendición de cuentas en el Estado Costarricense”, expediente no. 16455 (ambos proyectos se encuentran archivados). No obstante, se extraen otras medidas y normas que han surgido recientemente sobre el tema en desarrollo, las cuales serán analizadas a continuación: Así, cabe resaltar en esta línea de pensamiento, acerca de la existencia de la Red Interinstitucional de Transparencia, que es una propuesta que nace en el año 2004 en el seno de la Defensoría de los Habitantes para garantizar el Derecho Constitucional de Acceso a la Información que tienen los habitantes en relación con la correcta administración de los recursos públicos y para prevenir actos de corrupción mediante la rendición de cuentas y la fiscalización, además pone a disposición de los ciudadanos información estatal de interés público como por ejemplo: presupuestos, ingresos, egresos, inversiones, planillas, licitaciones, contrataciones, compras, proveedores, planes operativos, informes de labores y auditoría, actas, acuerdos, convenios, proyectos, etc. También pretende garantizar el derecho humano y constitucional de acceso a la información; visibilizar la administración de los recursos públicos de forma actualizada, comprensible y transparente; promover la participación ciudadana y la rendición de cuentas; recuperar la confianza de las y los habitantes en las instituciones públicas y prevenir actos de corrupción (http://dhr.go.cr/transparencia/). Hay que resaltar que en materia de transparencia, Costa Rica se incorporó en enero del año 2012 a la iniciativa multilateral Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership, OGP). Esa Alianza como se indicó, es una iniciativa multilateral voluntaria que busca mejorar el desempeño gubernamental, fomentar la participación cívica y mejorar la capacidad de respuesta de los gobiernos hacia sus ciudadanos. La Alianza para el Gobierno Abierto fue lanzada formalmente el 20 de septiembre de 2011 cuando los 8 gobiernos fundadores (Brasil, Indonesia, México, Noruega, las Filipinas, Sudáfrica el Reino Unido y los Estados Unidos) suscribieron la Declaración de Gobierno Abierto y anunciaron sus planes de acción nacionales. Tan sólo en dos años se habían incorporado a la Alianza 60 países participantes. Sus participantes trabajan con la sociedad civil local para desarrollar e implementar un plan de acción nacional de gobierno abierto. Estos planes de acción nacionales incluyen compromisos para promover la transparencia, empoderar a los ciudadanos, combatir la corrupción y aprovechar las nuevas tecnologías para fortalecer la gobernanza. OGP ha establecido un Mecanismo Independiente de Evaluación (IRM – Independent Reporting Mechanism) para evaluar periódicamente el avance de cada gobierno en lo que respecta a sus compromisos, promoviendo así una mayor rendición de cuentas a nivel país. Por tal razón, el 13 de mayo del presente año, salió publicado en la Gaceta no. 91, el Decreto Ejecutivo no. 38994-MP-PLAN-MICITT, denominado “Fomento del Gobierno Abierto en la Administración Pública y Creación de la Comisión Nacional para un Gobierno Abierto”. En términos generales, esa normativa procura mejorar los niveles de transparencia, garantizar el acceso democrático a la información pública, promover y facilitar la participación ciudadana e impulsar la generación de espacios de trabajo colaborativo interinstitucional y ciudadano; mediante la innovación y aprovechando al máximo las facilidades que brindan las Tecnologías de la Información y Comunicación. Además, es aplicable a la Administración Pública, tanto central como descentralizada y a los sujetos de derecho privado que brinden servicios públicos. Entre sus principales innovaciones se encuentran las siguientes: - Crea la Comisión Nacional por un Gobierno Abierto (CNGA) cuyo objetivo será coordinar y facilitar la implementación del Gobierno, acompañando la formulación y evaluación de los planes nacionales de acción que sobre la materia se determinen necesarios. En esta labor, deberá proponer a la Presidencia de la República las políticas públicas relacionadas con la materia y formulará conjuntamente con la Administración Pública, proyectos de ley necesarios para promover la transparencia y acceso a la información, participación ciudadana, trabajo colaborativo e innovación que se apoyen y fomenten la utilización de las tecnologías de información y comunicación. Se encuentra adscrita al Ministerio de la Presidencia, será liderada por el Ministro o Viceministro de Presidencia destinado al efecto y se reunirán mensualmente (preceptos 5, 7 y 10 de ese Decreto). - El Decreto propone la creación de subcomisiones, que se encargaran de sugerir estrategias, planes y acciones específicas en áreas del Gobierno Abierto, las cuales podrán ser constituidas de acuerdo a las necesidades específicas de la Comisión o según lo requiera el plan de acción definido para ese periodo. Inicialmente considera convenientes las siguientes: i) Transparencia, ii) Participación, iii) Colaboración, iv) Formación y v) Sistemas de Soporte. En este tema de transparencia y rendición de cuentas, debe insistirse en la competencia de la CGR para emitir disposiciones, normas, políticas y directrices que coadyuven con la Administración Pública en el logro de la finalidad del Sistema, sea garantizar la legalidad, eficacia y eficiencia de los controles internos y del manejo de los fondos y recursos públicos (numerales 11 Constitucional, 12 y 24 de su Ley Orgánica). Su propósito fue definir el marco básico que regule la obligación de los jerarcas y los titulares subordinados de la Administración activa, de presentar al final de su gestión, un informe donde se rinda cuentas de los resultados obtenidos en cumplimiento de las funciones bajo su responsabilidad (conforme al artículo 12 de la Ley General de Control Interno), constituyéndose de esta forma, en uno de los medios para garantizar la transparencia en las actuaciones de los funcionarios públicos ante los administrados y para que los respectivos sucesores cuenten con información relevante en el desempeño del puesto designado. Resultan aplicables a los jerarcas y titulares subordinados de la Contraloría General de la República y de los entes y de los órganos sujetos a su fiscalización. En cuanto al informe en sí, resulta relevante mencionar que deberá incluirse en su contenido, los respectivos resultados de la gestión, con indicación expresa de los siguientes puntos: Acciones emprendidas para establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno institucional o de la unidad, al menos durante el último año, según corresponda al jerarca o titular subordinado. También es importante ver como el lineamiento analizado dispone que los jerarcas y titulares subordinados deben presentar una copia del respectivo informe al área o unidad administrativa que administra, para que éste sea colocado en un sitio de la página WEB de la institución (en caso de existir), en aras de facilitar su acceso a cualquier ciudadano interesado. Finalmente debe decirse, los jerarcas y titulares subordinados deben presentar el informe de fin de gestión al respectivo destinatario a más tardar el último día hábil de labores, indistintamente de la causa por la que deja el cargo. El incumplimiento injustificado de esas obligaciones, dará lugar, según corresponda, a las responsabilidades contempladas en el Capítulo V de la Ley General de Control Interno (responsabilidad administrativa y civil). Esta obligación del “Informe de fin de gestión”, también se encuentra regulada por el ordinal 4.6.2 de las Normas de control interno para el Sector Público” (N-2-2009-CO-DFOE) emitidas por la CGR. Recuérdese, en materia de ejecución presupuestaria, la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos en su artículo 4, establece que el Plan Nacional de Desarrollo “…constituirá el marco global que orientará los planes operativos institucionales…”. Uno de sus principios fundamentales es el de Gestión Financiera, el cual, según el inciso b) del artículo 5 de la misma Ley señala que: “La administración de los recursos financieros del sector público se orientará a los intereses generales de la sociedad, atendiendo los principios de economía, eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley”. Es con base en lo anterior que, el actual Gobierno de la República, en aras de dar cumplimiento a los objetivos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018, así como racionalizar la ejecución del gasto público, ha dictado una serie de directrices dirigidas al sector público. Resulta relevante la “DIRECTRIZ SOBRE LA EFICIENCIA, EFICACIA Y TRANSPARENCIA EN LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA”, dada en la Presidencia de la República, a los 27 días del mes de marzo de 2015, publicada en la Gaceta no. 75 del lunes 20 de abril de 2015. Esta disposición normativa pública, considera vital que el control del gasto involucre la mayor transparencia. - Insta a los ministros y viceministros, jerarcas de los entes descentralizados, en conjunto con sus Viceministros, a reprogramar los planes operativos institucionales 2015, en estricto cumplimiento de lo dispuesto en el: i) Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018, ii) el Presupuesto Ordinario de la República para el ejercicio del respectivo año económico, iii) así como los principios de eficiencia, austeridad y transparencia en el gasto público. El incumplimiento de los lineamientos, se dijo, “acarreará que el Presidente de la República considere la remoción del titular del cargo”. Contiene varias medidas de eficiencia, eficacia y transparencia como aquellas: - Finalmente, una de las disposiciones que invitan al análisis, es la del artículo 36 que invita a los jerarcas de los Supremos Poderes, Legislativo (Asamblea Legislativa, Contraloría General de la República y Defensoría de los Habitantes) y Judicial, así como a los jerarcas del Tribunal Supremo de Elecciones y Universidades Estatales, dado que sus gastos son financiados a través del Presupuesto de la República, para que apliquen las medidas señaladas en la directriz, y de resultar procedente, presenten y hagan público un plan de acción de contención del gasto público; en aras de transparencia y rendición de cuentas. Esa misiva de contención del gasto público, también va dirigida a los jerarcas de las municipalidades y de la Caja Costarricense de Seguro Social, así como a las entidades que por leyes específicas no se les aplique la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (parte del Estado Unitario Costarricense). De esta forma, esta disposición administrativa ha sido una de las mayores acciones del Gobierno tendientes a la contención del gasto público y la transparencia en la función. Sin embargo, queda por confirmar si con esta serie de medidas en efecto se lograría la mayor eficiencia y eficacia en el servicio, pues es más que evidente que en muchos casos, lo que se está generando es la limitación extrema de los recursos con los cuales la Administración realiza sus funciones habituales, de ahí la importancia de contar con estudios técnicos que justifiquen el gasto. Debe agregarse, otra medida tendiente al control del gasto público y la transparencia que aquí se ha mencionado, constituye el Proyecto de Ley denominado “LEY PARA PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA Y EL CONTROL POLÍTICO EFECTIVO DEL GASTO EN LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS”, expediente no. 19.489. En su exposición de motivos, se dice, el proyecto busca evitar actos de corrupción e ineficiencia que manchan a toda la Administración Pública, cuando en los tres poderes del Estado, así como en el Tribunal Supremo de Elecciones, se mueven los diversos recursos que se ejecutan en los diferentes entes y programas. Aliado a la transparencia en el ejercicio de la función pública, el documento pretende determinar focos de corrupción por medio de los cuales se utilizan estos millonarios recursos según criterios allende la ley y la moral pública, pues es evidente que la transparencia y accesibilidad de la información que le es ínsita, con miras a desarrollar un adecuado control político de parte de las instancias pertinentes y la sociedad, representa un objetivo fundamental para el país como conglomerado colectivo. Así, el proyecto de ley pretende mejorar las capacidades de los ciudadanos, la sociedad civil y las fracciones políticas legislativas para ejercer un control político más oportuno sobre la manera en las instituciones presupuestan y gastan sus recursos. En fin, sus disposiciones buscan implementar un sistema de control político y de transparencia de la función pública, a través de la remisión de los informes presupuestarios y de ciertos rubros muy concretos de la institución a los Jefes de Fracción de cada uno de los Partidos Políticos que integran la Asamblea Legislativa y, a su vez, su finalidad es que esa información sea de conocimiento también de toda persona usuaria que desee consultarla, sea a través de un ícono o acceso que se colocaría en la página web oficial de la institución respectiva. Esos rubros muy concretos son: sueldos y salarios, horas extra, pluses salariales y beneficios, contratos con empresas y personas, consultorías, viajes al exterior, transferencias y funcionarios responsables. Las ordenanzas establecidas en el texto base, son de acatamiento obligatorio para todas las instituciones públicas, incluidas las entidades y ministerios de gobierno, las instituciones descentralizadas y los entes desconcentrados que operan con presupuesto propio, las municipalidades, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, el Directorio Legislativo en lo atinente al presupuesto de la Asamblea Legislativa, la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes de la República. Trascendente es también el marco de sanciones legales y presupuestarias a las que puede ver sometida la institución en caso de no brindar esa información, dentro de los términos y condiciones requeridas, las cuales implican hasta el congelamiento del presupuesto anual de las instituciones incumplientes en un 10%, incluso en un 5% adicional a ese porcentaje, por cada mes de atraso en que se incurra sin cumplir con los requerimientos de información. Actualmente el proyecto se encuentra en estudio e informe de la Comisión de Gobierno y Administración (13 de julio de 2015 según consulta al Sistema Integrado Legislativo). Conclusiones Según lo expuesto, el origen del esquema de Rendición de Cuentas se debe al surgimiento de la siguiente normativa: Del marco de toda la normativa analizada y la que ha quedado por fuera inclusive, es posible afirmar que en Costa Rica existen muchos mecanismos e instrumentos pilares en la formación del Sistema Nacional de Rendición de Cuentas, donde debe concebirse cada una de las competencias mencionadas como parte integral de ese esquema, motivados además en una cultura de presupuestación por resultados, siempre en procura de la protección de los fondos públicos, así como la eficacia y eficiencia en la función pública. No obstante, deben implementarse mayores mecanismos de control y de rendición de cuentas, a fin de velar por el uso racional, austero, eficaz y transparente de los recursos públicos de cada una de las instituciones del Estado, en cumplimiento de sus metas institucionales. Pero en esa labor, el legislador o las propias instituciones deben ser prudentes, pues bajo una buena intención, pueden estar atando de manos a las diferentes Administraciones, al limitarles considerablemente sus recursos y con ello, estarían descuidando una de las metas de todo sistema de rendición de cuentas, sea la eficiencia en la gestión. Por otro lado, es inevitable insistir en la necesidad que en todas las instituciones públicas, el personal sea capacitado constantemente en temas referentes al control interno, lo cual deviene por imperativo de la Ley 8292. Este proceso debe llevarse a la práctica implementando verdaderas estrategias y técnicas de establecimientos de metas, valoración de riesgos, rendición de cuentas; pero principalmente, implementando las medidas de corrección o de intervención que resulten pertinentes, pues solo así se podrá lograr la legalidad, eficiencia y eficacia en la función que cada una de las instituciones públicas del país realiza. En este ejercicio, interesante sería que se obligue a todas las instituciones del país, a brindar un informe anual de labores, con un contenido mínimo y que este se encuentre al acceso de los habitantes, similar al que deben brindar los jerarcas. Finalmente, es importante se le dé mayor participación a la ciudadanía en este sistema de transparencia y rendición de cuentas, sea a través de mecanismos de acceso a la información más ágiles. Pero esa información, estimo, debe útil, real, actual y materializada en un lenguaje amigable con el administrado. |
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