Dra. Zarela Villanueva Monge Vice Presidenta Corte Suprema de Justicia

Señoras y señores

I.- Introducción

En primer lugar quiero agradecer al Despacho de la Primera Vicepresidencia de la República, en especial al señor Vicepresidente Alfio Piva, por la invitación que cursara al Poder Judicial de Costa Rica para participar en este II Foro de América Central y República Dominicana por la transparencia.

Quisiera iniciar este intercambio con Ustedes con una frase del jurista argentino Alberto Binder para quien "la transparencia no es sólo un estado sino una forma de diálogo". Precisamente para ello es que estamos reunidos acá. Estoy segura que las conclusiones a las que lleguemos luego de un profuso diálogo sobre la transparencia judicial se van a traducir en propuestas para mejorar la transparencia en cada uno de nuestros países.

II.- El concepto de transparencia a través de la historia

La transparencia en los asuntos del Estado, es un concepto que tiene una larga historia intelectual que halló un lugar central en las construcciones del pensamiento más importantes de la humanidad: desde Platón y Aristóteles hasta los clásicos contemporáneos. El concepto puede decirse que está presente en casi todos los grandes sistemas de la elaboración política, y ya en el siglo XVII se convirtió en una de las piezas –claves– de la gran corriente liberal gracias a los Tratados de John Locke para quien: "…el poder político sólo se puede comprender si lo derivamos de su origen, de aquel Estado en que todos los hombres se encuentran por naturaleza… libremente, dotados de la mismas ventajas y por lo tanto, depositarios de los mismos derechos, derechos que le otorguen el poder tener vista de cómo proceden las cosas del Estado…".

Que todos "tengan vista" de lo que ocurre al interior del Estado, es la frase que acuña desde 1690, toda la filosofía de transparencia y rendición de cuentas que luego se plasma expresamente en la Declaración de Derechos del Hombre y el ciudadano de 1789, que en su artículo 15 establecía el derecho de la sociedad de pedir cuentas de su gestión a todo agente público, concepto indudablemente co-sustancial con una verdadera gestión democrática, según la cual los administrados y las administradas como únicos detentadores del poder soberano, tienen el derecho de pedir cuentas a sus representantes en el ejercicio del poder.

Permítanme citar también a Thomas Jefferson quien en 1820, refiriéndose en particular a la judicatura, señalaba que "Cuando los encargados de los poderes legislativo o ejecutivo actúan de forma contraria a la Constitución, se hacen responsables ante el pueblo. La exención de los jueces y juezas de este principio es muy peligrosa. No conozco ningún otro depositario del poder supremo (...) que el propio pueblo. Y si se piensa que el pueblo no está capacitado para ejercer el control de manera satisfactoria, el remedio no está en retirarle las facultades de control, sino en educarlo para que ejerza el control correctamente".

A pesar de estos antecedentes, el concepto de transparencia tampoco nació fácilmente en la historia de la humanidad.

La visibilidad del poder vino así a ser uno de los atributos esenciales de la democracia frente a otras formas de gobierno. El filósofo italiano Norberto Bobbio prefería entre todas las nociones de democracia aquella que la presenta como "el ejercicio del poder en público" para referirse a todos aquellos mecanismos institucionales que obligan a los gobernantes a tomar decisiones a la luz del día y a los gobernados a "ver" cómo y dónde se toman dichas decisiones. Gobernar en público supone hacer que el poder sea controlable por la mirada de la ciudadanía. La publicidad transporta una concepción de la democracia que excluye el secreto como principio de actuación en el ámbito de la cosa pública. En los modernos estados constitucionales, la publicidad se convierte entonces, en un atributo imprescindible de un sistema de justicia de filiación y orientación democrática en tanto hace posible el control de la actuación del Poder Judicial por la opinión pública.

III.- Génesis de la transparencia en Costa Rica

En el caso particular de Costa Rica, resulta curioso que nuestro país copia literalmente las disposiciones establecidas en el artículo 15 de la Declaración de Derechos del Hombre y el ciudadano de 1789 en la Constitución Política de 1871, antecedente del actual texto constitucional, para incorporar los derechos fundamentales, con excepción de un único artículo, el 15, precisamente el que se refería a la obligación de rendir cuentas. Este simple hecho sirve para evidenciar nuestra ingenuidad de pretender que sin un cambio cultural, la legislación por sí misma sea garantía de una verdadera gestión de transparencia.

No es sino casi un siglo y medio después que se le reconoce expresamente con la promulgación de la reforma constitucional que obliga a las funcionarias o los funcionarios o a quienes ejercer cargos en la función pública a rendir cuentas de sus acciones, plasmada en la reforma al artículo 11 de nuestra Constitución en el año 2000. Precisamente a partir de ese año se acelera la transparencia, motivada por la percepción de la ciudadanía de que la corrupción y el tráfico de influencias son cada vez más crecientes en el país. Esa reforma constitucional estuvo acompañada de la emisión de una legislación que acrecienta las potestades fiscalizadoras del órgano contralor, entre ellas, la reforma a la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, la Ley de Control Interno o la Ley de Enriquecimiento Ilícito que vienen a ser parte de una política articulada para garantizar mayor control, transparencia y sanción en materia del manejo de la hacienda pública y de la gestión pública en general.

La voluntad del pueblo costarricense sobre la necesidad de que el ejercicio del poder se ejerza siempre bajo control (de legalidad y político) y bajo reglas de ética y probidad, ha estado siempre presente en nuestra historia de tal forma que es posible rastrearlo en el desarrollo constitucional a partir de 1949 que se establece la responsabilidad en el ejercicio de la función pública (artículo 9 de la Constitución Política); un sistema de frenos y contrapesos al ejercicio del Poder muy claros, acompañados de instituciones de control como la Contraloría General de la República, la Sala Constitucional, y la Defensoría de los Habitantes. Hay que añadir también la existencia de una legislación que penaliza en forma severa, a través de tribunales independientes e imparciales las conductas corruptas, en cuanto siempre se ha tenido claro que socavan las bases de la democracia al deslegitimar la institucionalidad.

IV.- Necesidad de transparencia en el Poder Judicial

El sistema de justicia, es realmente una pieza fundamental para la consolidación, sostenimiento y desarrollo de un Estado Social y Democrático de Derecho. En la medida que son los tribunales de justicia, quienes tienen la labor de verificar que las reglas y disposiciones jurídicas se cumplan de forma efectiva en la realidad, aún frente a las agencias del Estado, o principalmente frente a ellas, podemos ver con claridad que no sólo los derechos de las partes es lo único que está en juego en el diario quehacer de la justicia.

Esta claro que ninguna sociedad puede mantener su estabilidad política y tranquilidad, si no existe la confianza de que el ejercicio del poder se lleva a cabo, sino con eficiencia, al menos con rectitud. Por esa razón, la visibilidad del poder, se ha constituido como uno de los atributos esenciales de la democracia frente a otras formas de gobierno, como forma de transparentar a la ciudadanía que la confianza depositada no ha sido transgredida.

El Poder Judicial como parte del esquema tripartito de poder, está obligado también -y yo diría que doblemente por la naturaleza de su función-, a transparentar sus actos.

En el pasado bastaba para cumplir con las exigencias de la democracia, que las juezas y los jueces fuéramos buenas y buenos técnicos en derecho. No había, al menos, mayor exigencia, la gente aceptaba de buena fe lo que dictaban los tribunales de justicia –aunque así no estuvieran de acuerdo en todos sus fallos-, impenetrables para la mirada de la ciudadanía.

Actualmente estamos obligados a replantearnos todo el esquema de administrar justicia frente a la ciudadanía. La primera de ellas y tal vez la más relevante es que la gente no confía plenamente en la justicia. La justicia no se legitima por medio del voto popular. Las juezas y los jueces dependen de la confianza pública para poder realizar sus tareas. Esta confianza debe recaer en los dos elementos que definen la actividad judicial: la independencia y la imparcialidad. La persona que juzga debe ser considerada como independiente e imparcial. La existencia de esta creencia es la que legitima las decisiones judiciales. Por eso las juezas y los jueces debemos tener comportamientos que para quien observa de manera razonable sean y parezcan irreprochables.
En segundo lugar, existe una crisis de legitimidad del poder que también afecta al Poder Judicial, aunque no queramos. Por el sólo hecho de ser parte del esquema de poder del Estado estamos metidos en el mismo saco y esta crisis tiene que ver con la crisis política que enfrenta toda América Latina, agravada por la desigualdad y la corrupción de nuestras sociedades. En estas circunstancias, no es fácil creer en la Ley, ni en los tribunales, porque recordemos que la eficacia del derecho depende en mucho de la eficacia de los tribunales, son dos caras de una misma moneda, por eso si se quiere construir una democracia que tome en serio la ley, para que ella sirva de instrumento para compensar y allanar las desigualdades sociales, entonces se deberá también tener una política de igual característica frente a los sistemas judiciales.

Lo anterior se agrava porque actualmente los Poderes Judiciales se han convertido en espacios de lucha política. La inoperancia del sistema político o la incapacidad de este para tomar decisiones, hacen que temas trascendentes terminen siendo definidos en el Poder Judicial, que ahora ya no aparece como un poder tan neutro e inofensivo, circunstancia que para algunos sectores contamina su neutralidad.

Todas estas circunstancias ponen a la justicia en un lugar protagónico en el escenario político, donde hoy más que nunca, los ojos de la ciudadanía están volcados sobre la actuación de las juezas y los jueces. Ello nos obliga a tener exigencias muy altas para lograr en estas circunstancias tan difíciles una gestión transparente que sea percibida por la ciudadanía como confiable.

Las nuevas reglas del juego nos presentan sin duda una paradoja, al menos conceptual, entre el tradicional encierro de la jueza y del juez y la apertura y transparencia que ahora se exige. Por un lado debemos ser transparentes y tener apertura para atender con esmero a la usuaria y al usuario, a las partes y a nuestros interlocutores políticos para aquellas funciones de coordinación a que están obligados los poderes del Estado; pero a la vez existe una obligación de neutralidad que a veces se confunde con encierro o autismo. ¿Dónde estará el justo medio?

Nuestro desafío consiste entonces en emprender cambios profundos a la organización y funcionamiento de nuestros Poderes Judiciales que garanticen tanto que contaremos con juezas y jueces éticamente irreprochables como con un servicio público comprometido con la transparencia.


V.- Buenas prácticas de transparencia en el Poder Judicial de Costa Rica

Ha sido una política desde hace muchos años en el Poder Judicial costarricense, situar el tema de la transparencia, al igual que la rendición de cuentas, como una prioridad institucional, no sólo por esa vocación que les he mencionado, sino conscientes de que gran parte de la institucionalidad democrática descansa en la confianza en las juezas y los jueces.

Conociendo que es necesario acompañar la legislación que sanciona las prácticas corruptas y antiéticas con políticas concretas, hemos elaborado una serie de políticas de transparencia. Los mecanismos de transparencia pueden catalogarse de dos formas: Los externos, tales como el control político por parte del Poder Legislativo o la participación de los medios de comunicación y la sociedad civil organizada. Mientras que los internos responden a la siguiente pregunta: ¿Qué debemos transparentar? Aquí estaríamos hablando de las decisiones del gobierno Judicial; las estadísticas; el régimen disciplinario; el presupuesto; las compras y licitaciones; los informes de auditoría; las sentencias; la evaluación del desempeño; o el informe anual, entre otros.

Dentro de las políticas de transparencia que me gustaría resaltar esta tarde están:

Rendición de cuentas a la Asamblea Legislativa. Cada año, en forma voluntaria el Poder Judicial rinde cuentas sobre la forma en que invierte los recursos públicos asignados a la justicia.

Apertura del Año Judicial. Desde 1980 el Poder Judicial rinde un informe de labores anual a la ciudadanía y a los tres Poderes de la República en el acto de Apertura de Año Judicial.

Programa de audiencias Públicas. Se trata de visitas a las comunidades. El objetivo es compartir sus proyectos y retos y escuchar a la comunidad sobre el desempeño de la justicia.

Transparencia presupuestaria. Todas las compras y licitaciones en curso así como la ejecución del presupuesto se pueden fiscalizar y consultar en línea en la página de Internet del Poder Judicial. Al respecto, el informe del Centro de Estudios de Justicia para las Américas (CEJA) considera que el Poder Judicial costarricense el más transparente en cuanto a la información que tiene disponible en su página web para efectos de fiscalización ciudadana.

Integración de la sociedad civil en órganos de decisión. El Consejo Superior del Poder Judicial tiene una representación de la abogada o del abogado como usuario, lo cual es una experiencia de la sociedad civil, única en América en un Órgano de decisión administrativa. Además cuenta con un representante de las juezas y los jueces, sector administrativo y profesional del Poder Judicial. Es un órgano democrático en la toma de decisiones. Con igual representación cuenta el Colegio de Abogadas y Abogados de Costa Rica en los Consejos de circuito judicial. Lo mismo puede decirse de los Consejos de Usuarios y Usuarias que existen en cada circuito judicial y son presididos y coordinados por la Contraloría de Servicios del Poder Judicial con el fin de monitorear más de cerca la calidad del servicio.

Acceso a la Prensa. Ninguna política de transparencia es completa si no se garantiza un acceso total a la prensa, salvo en los casos que por disposición expresa de ley, no sea posible.

Acceso al estado de los expedientes. Con el fin de mejorar la eficiencia judicial, se logró a través de la Internet e Intranet judicial, ofrecer consulta en línea sobre el estado de los expedientes, informando sobre la etapa procesal en que se encuentra el expediente o el último trámite realizado, pudiendo acceder a la última resolución dictada por la administración de justicia. Para ello se puede acceder a dicha información mediante diversos mecanismos de búsqueda, tales como el número de expediente o las partes en el proceso. Dentro de poco, con la instauración de la firma digital se podrá recibir demandas y firmar sentencias en forma inmediata para una notificación prácticamente automática. Permite además monitorear el estado del expediente, fijar sus movimientos procesales para ver cuánto dura y las causas de la inacción, establecer quién lo tiene y las políticas de respuesta, frente a los cuellos de botella. Conocer de las estadísticas judiciales y el rendimiento de las juezas y los jueces. Todo esto permite a la ciudadanía saber quién tiene su expediente en todo momento y monitorear el desempeño de la funcionaria o del funcionario.

Acceso al las sentencias judiciales y a la legislación (SCIJ). El objetivo de este programa fue el de mejorar la previsibilidad y la seguridad jurídica. Para ello, el Poder Judicial conjuntamente con la Procuraduría General de la República, construyeron el: Sistema Costarricense de Información Jurídica (SCIJ), partiendo de la importancia de poner a disposición de la ciudadanía interesada información cierta y confiable por parte del Estado. La información jurídica, conformada por la normativa vigente y la jurisprudencia de los tribunales de justicia, es la que precisamente construye, delimita y define el Ordenamiento Jurídico. El SCIJ permite la realización de consultas por medio de la Internet, transparentemente, desde la jurisprudencia a la normativa citada en cada sentencia, y viceversa, es decir, de la norma a todas las sentencias que citan dicha legislación.

Notificaciones por correo electrónico: Otra forma de mejorar la transparencia judicial, mediante la utilización de la Tecnología de Información y Telecomunicaciones, ha sido la posibilidad de notificar las resoluciones judiciales a través del correo electrónico. Para ese efecto el instructivo de cómo hacerlo, la reglamentación y los requisitos que deben cumplir las usuarias y los usuarios se divulgan en la misma página de Internet del Poder Judicial

Contraloría de Servicios. La creación de la Contraloría de Servicios busca incorporar a la sociedad civil, y proponer importantes reformas particularmente en el área de servicio a través de herramientas de diagnóstico y control, que junto con las disciplinarias, coadyuven a mejorar la calidad en la atención y respuesta. Eje central de esta línea de acción es facilitar y promover la comunicación entre usuarias y usuarios y servidores, detectar problemas y buscar soluciones que ayuden a mejorar en forma permanente, la eficiencia en el servicio, no sólo por medio de la corrección sino de la prevención. La Contraloría de Servicios es pues un eslabón fundamental dentro de un esquema que responde a ideales concretos de una justicia más abierta, transparente, eficiente y democrática. Sin su servicio estaríamos sordos, solos e incapaces de lograr la confianza de aquellos a quienes nos debemos.

Publicidad de las decisiones del gobierno y administración judicial. También se encuentra en la página de Internet las actas de Corte Plena, desde el año 1997 a la fecha, así como las del Consejo Superior del Poder Judicial, en las que se puede leer todo el proceso de toma de decisiones de carácter político y administrativo del acontecer judicial

Ejecución presupuestaria. La página de Internet del Poder Judicial informa pormenorizadamente del presupuesto judicial y da información sobre el proceso de ejecución de acuerdo a los diversos programas presupuestales. Asimismo se publica el Programa de Contrataciones, dándosele divulgación al tipo de licitación, el objeto contractual, la fecha de apertura de ofertas, los términos de referencia y el servidor judicial que puede ampliar la información correspondiente.

Divulgación de planes de trabajo. Lo anterior se complementa con la divulgación de los Planes de Trabajo y la evaluación anual correspondiente, así como informes técnicos relevantes, concernientes al costo de la justicia, informes técnicos fundamentados sobre la necesidad y pertinencia de plazas nuevas cuando éstas se solicitan, informes relativos a la gestión jurídica, como por ejemplo, estudios del retraso en determinada materia jurídica; estudios sobre el desarrollo organizacional de diversas oficinas judiciales y otros sobre el impacto de reformas legales a la tramitación judicial y cargas de trabajo. El Poder Judicial costarricense es uno de los pocos que tiene a disposición del público en su página de Internet, los planes operativos de trabajo de cada departamento, para que la ciudadanía pueda conocer las políticas, metas y objetivos así como la instrumentalización de las mismas.

Publicidad de las auditorias internas y externas al quehacer de la administración de justicia. También es accesible para el escrutinio de la ciudadanía los informes de auditorias internas y externas realizadas a la labor administrativa del Poder Judicial, lo cual se complementa con la posibilidad de denunciar en línea, a la Auditoria Judicial cualquier irregularidad que presuntamente se pueda haber cometido, para que la Auditoria si lo considera inicie la investigación correspondiente.

Código de Ética. Se adoptó un Código de Ética para las juezas y los jueces y demás funcionarias y funcionarios judiciales que es obligatorio, y que se incorporó en una ley de derechos de los usuarios.

Obligación de las juezas y los jueces rendir declaración patrimonial. Estamos conscientes que a pesar de ser considerados uno de los Poderes Judiciales más transparentes de América Latina apenas estamos dando los primeros pasos, el camino a recorrer es largo. Como un paso más en la articulación de una verdadera política de transparencia en la judicatura, creo indispensable incluir la obligación de los jueces y juezas de la República, fiscalas y fiscales, de rendir declaración patrimonial, lo cual no es un aspecto novedoso, pero sí necesario complemento de toda política de transparencia. La discusión más bien se centra en la actualidad, no sobre la necesidad de incluirla, sino sobre si la información debe ser o no secreta.

Sin duda la realidad enfrenta hoy a jueces y juezas a nuevas formas de delincuencia que socavan su función. Es difícil preverlas todas, pero en el ejercicio de valoración de los riesgos, hay que crear mecanismos para evitarlo.

VI.- Conclusiones

La democracia es esencial para alcanzar un desarrollo social justo, equilibrado y sostenible de nuestras sociedades. En las últimas décadas se han dado importantes pasos en el afianzamiento de la democracia en América Latina, en medio de circunstancias difíciles, no superadas aún, que continúan amenazando su consolidación, debido a que para muchos aumenta la brecha entre lo que se esperaba del régimen democrático y lo que en efecto éste ha podido proveer.

En este proceso ha quedado claro lo que parecía evidente, y es que la democracia y la prosperidad no son sostenibles en el vacío. La población percibe rápidamente esa realidad. La Justicia se convierte en una pieza fundamental en la red institucional como eje central de la misma, y es imposible sostener un estado social de derecho, sin un sistema de administración de justicia independiente, imparcial eficiente, accesible y confiable que brinde seguridad jurídica para el funcionamiento de Estado en el marco de una política de transparencia.

Todo esfuerzo por mejorar la transparencia en la gestión del gobierno y en especial del gobierno judicial es indispensable para mantener la confianza en la institucionalidad. Es necesario tener una fuerte política de transparencia y rendición de cuentas que nos ayude a ser más visibles y fiscalizables por todos los actores sociales.

La tecnología, en especial, el uso de la Internet juega un papel fundamental, no sólo como una herramienta para mejorar la eficiencia en el trabajo, sino como aliada de la transparencia y rendición de cuentas al reducir los niveles de asimetría en el acceso a la información que se pone a disposición de la ciudadanía, para que puedan evaluar el desempeño de sus gobernantes. Naturalmente que se parte de la base de que esa información es de calidad, es decir veraz y oportuna.

Como en Costa Rica el plan involucra al Ministerio Público, la Defensa Pública y a la Policía Judicial, es necesario particularizar en cada instancia la estrategia, para que responda a su misión, sin perder los objetivos generales, que los integran como parte del Poder Judicial. Para el éxito y sostenibilidad de un gobierno judicial transparente es necesario realizar una labor coordinada a lo interno, que absorba con claridad la particular naturaleza de la institución que reúne a Ministerio Público, Defensa Pública y Policía Judicial. Órganos que deben fortalecerse atendiendo a sus particularidades y a su propio desarrollo. Los riesgos de cada uno de ellos son distintos y deben abordarse. También requieren la afirmación de su propia institucionalidad, garantizando en su funcionamiento el cumplimiento de los principios de eficiencia, idoneidad, estabilidad y control en el manejo de los recursos humanos. Me refiero en concreto a la necesidad de una carrera, fiscal, de carrera policial y de la defensa.

Se requiere la revisión de las normas que posibilitan la aplicación del régimen disciplinario ya que en muchas ocasiones representan amarras para lograr su efectiva aplicación. En el mismo sentido, una profunda revisión del régimen de evaluación del desempeño es necesaria para lograr los niveles de transparencia que deseamos.

Muchas gracias a todas y todos por la atención prestada. Espero que las ejemplos que les he comentado esta tarde sirvan de base para una amplia discusión e insisto podamos compartir experiencias que nos ayuden a mejorar la transparencia en nuestros sistemas judiciales.