Ernesto Jinesta
Magistrado de la Sala Constitucional

Una de las grandes ventajas del control de constitucionalidad a priori, ejercido por la Sala Constitucional mediante las consultas legislativas sobre los proyectos de ley discutidos en la Asamblea Legislativa, es el fenómeno de la “juridificación” del Derecho parlamentario.

Cuando la Sala Constitucional es consultada sobre una iniciativa tramitada en ese órgano, al evacuarla establece, progresivamente, una serie de principios y reglas jurídico-constitucionales que deben observarse imperativamente en los procedimientos legislativos para evitar la arbitrariedad legislativa y, sobre todo, para garantizar la supremacía de la Constitución y el respeto del principio democrático.

La Sala Constitucional, durante más de veintiún años de funcionamiento, ha redimensionado y enriquecido el Derecho parlamentario, estableciendo una serie de postulados que deben respetarse y que, ocasionalmente, a uno o a varios diputados no les agrada porque suponen un control. Antes de la creación de la Sala Constitucional, el procedimiento legislativo era lugar común para la infracción del principio del pluralismo político y los derechos de las minorías.

Límite a desmanes legislativos. El principio de la conexidad en el curso del iter legislativo necesario para emitir una ley, constituye un claro y delimitado valladar a cualquier desmán legislativo, que se encuentra admitido, unánimemente, por la doctrina del Derecho parlamentario y los precedentes vinculantes erga omnes de la Sala Constitucional –los que, también, forman parte del bloque de constitucionalidad al que debe atenerse el legislador cuando ejerce su libertad de conformación–. Los límites y alcances del principio de conexidad están clara y pacíficamente establecidos desde hace mucho tiempo. No se trata de un principio confuso, producto de una ocurrente invención de la Sala Constitucional, pues hasta ha sido recogido en constituciones como las de Chile y Grecia.

El principio de conexidad en la función legislativa supone que la materia objeto de la iniciativa original no varíe durante el curso de los procedimientos, a través del llamado derecho de enmienda que tienen los diputados; todo, en aras de observar, escrupulosamente, principios jurídicos de rancio abolengo constitucional como el de seguridad jurídica, el de publicidad y el democrático.

La conexión material se traduce en una relación de coherencia o congruencia lógica con la materia fundamental, el espíritu y los fines esenciales de la propuesta original, de ahí que una de las características de la enmienda legislativa, según la doctrina del Derecho parlamentario, es su carácter subordinado o incidental respecto del proyecto de texto enmendado.

Incluso, en la doctrina se afirma que la enmienda parcial debe guardar, siempre, homogeneidad material con el proyecto que es objeto de corrección y, en la total, además de esa característica, congruencia con el objeto, el espíritu y los principios de la propuesta enmendada (García-Escudero, Piedad. El procedimiento legislativo ordinario en las cortes generales, Madrid, CEPC, 2006, p. 243, y Arce Janariz, Alberto. “El derecho de enmienda visto por el Tribunal Constitucional”, Revista Española de Derecho Constitucional, N.° 41, 1994, p. 163).

Los legisladores podrían verse tentados, con facilidad, a introducir, durante las discusiones legislativas mociones que exceden la materia sobre la que versa el proyecto original y regular ex novo otras materias ajenas, sin cumplir, previamente, con una serie de recaudos de orden constitucional, aprovechándose del avanzado estado en que se puede encontrar una propuesta legislativa para aprobar otra completamente diferente.

No debe olvidarse que la potestad de legislar reside en el pueblo, que la delega en la Asamblea Legislativa (artículo 105, párrafo 1.°, de la Constitución). El pueblo y sus diversos grupos, por el derecho a saber, vinculado a la transparencia en el ejercicio de la función legislativa, deben conocer qué proyecto de ley se discute y sobre qué materia versa, de ahí que el artículo 124 de la Constitución exige que “Para convertirse en ley, todo proyecto (') deberá publicarse en La Gaceta (')”, con lo cual se impone el principio de publicidad para garantizar una participación pluralista y efectiva en la formación de la ley, tanto si el pueblo, los diversos colectivos que lo integran o la opinión pública desean respaldar, enriquecer o adversar una propuesta legislativa determinada.

Principio capital. El principio de la conexión material, entre la enmienda legislativa y el texto objeto de esta, tiene por fin primordial evitar que durante las discusiones legislativas se produzca una legislación sorpresiva en una materia que no fue cubierta en la propuesta original; todo, en detrimento del interés público y de las aspiraciones del pueblo y sus diversos sectores. Para ilustrar su importancia con un ejemplo casi absurdo, de no respetarse los principios de conexidad y de publicidad, cualquiera de los órganos que tienen

iniciativa legislativa podrían proponer unas reformas a las leyes de los impuestos sobre la renta y de ventas y, con tal justificación, la Asamblea Legislativa podría aprobar, finalmente, un paquete fiscal, lo que, evidentemente, sería sorpresivo y arbitrario.

Otro ejemplo dramático, extraído de la jurisprudencia constitucional, fue la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley de Creación del Instituto Costarricense contra el Cáncer, dado que el proyecto original versaba sobre el financiamiento de la Fundación para el paciente con cáncer (Voto N.° 1572-2008).

El reconocimiento del principio de conexidad no supone debilitar el derecho de enmienda de los diputados, o sea, el de enriquecer, modificar o ajustar el proyecto legislativo, que tiene como marco y límite infranqueable la materia sobre la que trata en su versión original, como tampoco desconoce la “función política transaccional” encomendada al órgano legislativo.

Esto ya lo advirtió tempranamente la Sala Constitucional en el voto N.° 3513-94, que ha sido reiterado en diversas ocasiones (votos Nos. 17104-2007, 2521-2008, 2896-2008 y 10450-2008). En suma, el principio de conexidad funciona como un límite razonable del derecho de enmienda de los diputados, evitando que se aprueben proyectos que incluyen materias novedosas o desconocidas, eludiendo importantes requisitos impuestos en la Constitución y el Reglamento de la Asamblea Legislativa (voto N.° 3220-2000).

La aplicación y concreción de este relevante principio es una cuestión casuística que determina la Sala Constitucional en cada asunto que le es sometido a consulta o conocimiento y, desde luego, cualitativo y no cuantitativo, pues debe efectuarse el juicio de si las enmiendas guardan o no conexión material con el proyecto enmendado, sin importar el número de modificaciones que puedan incluirse (Votos Nos. 2896-2008 y 5179-2008).